危机政府对美国宪法正当性的颠覆
2015-01-26 14:55:02 来源:爱思想 作者:阿克曼 【 】 浏览:次 评论:0

我们的宪法传统将所有主要制度以不同的方式追溯至人民主权。权力分立实际上保证了大规模的变化只可能以一种审慎的步伐进行。宪法体制的两个方面扮演着关键的角色。首先,职位的任期交错——众议院的两年期、总统的四年期、参议院的六年期、以及联邦最高法院的终身制——意味着,一次选举胜利通常不会导致对所有关键的权力工具的控制。其次,政府的每一个分支均有不同的重新当选的激励——众议院和参议院的关键成员可能会反抗全国性的领导权,以满足他们地方性选民的要求;最高法院的多数大法官可能代表着非常不同于总统的政治和法律理念。这一点同样放慢了大型变革的步伐——经常迫使总统满足于空隙性的胜利,即便总统的雄心壮志是彻底打破传统。

议会政体所产生的模式与之存在着鲜明的对比。经典的英国政体在设计宪法舞台时强调下议院的权威,而且只有下议院可以代表人民——即便是当普罗大众并不怎么关注议会内的喋喋不休。如果首相和她的政党得到了民众的授权,她们就可以在一次选举胜利后主张一种决定性的人民授权。

相比之下,美国的体制并不承认任何一个特定分支充当人民唯一全权代言人的主张。在通过立法时,众议院代表着人民,但是它的提议经常被参议院否决,参议院同样会主张代表着人民——只是以一种不同的方式。而且,即便是在国会两院取得共识之时,它们的判断有时也会被总统所否决,总统会主张他本人而非国会对人民需要有更好的理解。再进一步,即便是所有的政治分支实现会师,联邦最高法院还可以说它们都不正确。在这一体制内,新兴的政治运动如果要赢得为我们人民代言的特别权力,需要在选举中的一系列胜利。

即便如此,这并不是不可能实现。在18世纪和19世纪,美国人成功地在建国和重建期间重构了宪法的根基;而同样的事还发生在20世纪的新政和民权革命时期——这一点我已经在别处做过论述。

别害怕:我并不打算把话再重复一遍。我只是希望警告指出我的作品引入学术对话的一个令人误解的标语。如仅作只言片语的理解,我的“宪法时刻”理论可能导致一种错误印象:美国的传统授权了在一刹那所发生的大转变——无论如何,这正是“时刻”一词的语义含义。

但是,美国人民下定决心则需要长得多的时间。如果说英国选民可以将一个新的多数党送进下议院,就可以翻手为云,在美国,一次成功的宪法时刻需要至少10年,经此,新兴的运动才可能展示出正当地代表人民所必需的广泛且持久的民众支持。

这一根本的理念目前已经危在旦夕。两种演化中的实践为一种不同的正当性范式提供了基础——根据这一范式,总统在一届任期内就可以主张来自人民的直接授权,以根本性的行动粉碎宪法原则。

第一种动力在美国传统中具有更深层的根源。长期以来,总统都在主张战争时期的单边行动权力——著名的例子有,林肯总统曾在美国内战开始时中止了人身保护令状。而且,战争语言经常性地得到扩展,超越了由战场之内的军事冲突所呈现的范式实例:安德鲁·杰克逊曾经向合众国银行宣战,为了改造美国的财政体制,放任自己以存在法律问题的方式行使执法权力。但是,在最初的一个半世纪内,这只是一种例外,而不是常态。战争终会结束,而在战争结束后,政治重返常态。其它的危机则只有更短的半衰期。

时光不再。自从杜鲁门把美国带入在朝鲜的一次“警察行动”后,总统已经得到了未经国会同意而将这个国家带入战争的权力。与此同时,白宫总是为了展示政治上的严肃性而扩展战争的隐喻。反贫穷战争、反犯罪战争、反毒品战争、反恐战争——这一连续不断的擂鼓声让总统延续着作为总司令的特有神秘性,在紧急状态时可以主张单边权力。

这些伪战争具有一个共同点:它们从来都不会结束。这一常在的战争姿态让公共心灵准备好接纳如下命题,在21世纪中,总统单边主义永远是一种正当的选择。

在这种缺乏反思的战争话语之外,现代总统已经从国会那里赢得了概括性的法律权力,宣布紧急状态并且采取单边行动以回应各种各样的危机——有些危机是严重的,有一些则是琐碎的。总统总是在积极地运用这些权力。他们反复地签发总统令,以探索总统法定权力的模糊边界——而且经常性地越过了边界。

为控制总统滥权而进行的努力最终归于失败。作为对水门事件的回应,国会通过立法中止了所有现存的紧急状态,同时规定了国会控制未来紧急状态法令的框架立法。但是这些立法的品质欠佳,而总统还是继续签发紧急状态法令,不存在有效的制约和平衡。75年实践积累下大量的先例,它们为21世纪内总统权力的更戏剧化展现提供了一个基础。

紧急权力的常规化表达了更深层的现实。在联邦宪法起草之时,获悉一场危机需要数周乃至数月的时间,而启动起最原始的政府机器的运转则需要甚至更长的时间。有时,消息传来是如此令人惊恐,以至于要求一种迅速的决策,而总统也将他自己置身于法律的缺口。但是,19世纪生活的常规节奏使得这些紧急行动是不平常的。通常说来,一场“危机”的消息只能是渐次到来,而且第一印象经常被证明是误导性的;缓行的回应允许随着消息的展开进行修正。在这一时间视域内,分支之间的审议看起来经常是完全可行的,即便是在险恶的环境内。

现在已不是这样。电视和互联网在第一时间就传送回突发危机的扣人心弦场景——今天是一次经济灾难,明天又是一次恐怖分子的袭击。就在我们经历着这种社会时间的疯狂加速度时,我们也习惯于期待着对于灾难现场报道的迅速纠正行动——这种期待经常受挫于建国时代设定的缓慢且审慎的立法节奏。这些挫折感开始制造出一种普遍的感受,美国特有的立法体制已经无法应对现代的挑战。“制约与平衡”开始看起来成为表述“治理危机”的另一种方式。

相比之下,总统的官僚-军事机器时刻都在整装待发。总统可以不断地运用紧急时刻的修辞证成有疑问的法律行动:“法律已经不足以应对当下的危险,而我们不可能坐以待毙。总统已经别无选择,只有行使总统的固有权力。他现在就必须以人民的名义行动起来,以既成事实来面对国会。这就是亚拉伯罕·林肯在内战最初数月内的行为;这就是富兰克林·罗斯福在大萧条期间的行为;而且这也是任何一位伟大总统在面对危机时刻时必须做出的行为。”

这就是所谓的“紧急状态政府”,它包括着三种特征:(1)一次危机被用来(2)证成存有疑问或者公然违法的执法行为(3)后者产生了持续性的法律后果,在最初“危机”过去后长期继续存在。重建因总统干预而被破坏的旧体制,负担就交给了国会或者法院——但这绝非易事。国会必须愿意推翻总统的否决;或者法院必须愿意承担起与总统发生面对面对抗的风险。

这种事情曾经发生过,但他们不会经常性出现。而这正说明了紧急状态政府乃是对美国宪法的一种根本性威胁:它让下述理念得到正当化,即总统可以在片刻之间实现对现状的革命,而不需要在分权体制标准运作下要求的动员式审议和决策的多年过程。在小布什时代,我们刚刚经受过一次尤其灰暗的紧急状态政府。但是,我的目的并不是要回首晚近的公然滥权和违法行为。我意在主张,它们为理解未来的病理开启了一扇窗口。

发生在水门事件和伊朗门事件之后,布什政府的“反恐战争”不可能被视为一种例外。它事实上正是总统政府之真相的最近一次案例:“危机就是一种不能浪费的坏消息。”

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