英国地方政府治理:中央集权主义的分析视角
2015-01-26 15:00:03 来源:《北京行政学院学报》 作者:宋雄伟 【 】 浏览:次 评论:0

如果从“政治分权”的视角观察英国地方政府的角色和功能,可以概括为,拥有直接或间接选举产生的议会、法律意义上的自治权,掌握并享有部分税收权力,以及受到地方纷繁复杂的政党活动和利益集团对政策制定和执行的影响。很多学者已经从政治分权的角度分析和认识英国地方政府的治理方式,并将其定性为具有“多样化、合作性和民主化”的特点和发展趋势。

然而,“政治分权”的视角忽视了从权力运行制度和文化的动态角度——即“西敏斯特模型”(强调中央政府的控制力)的影响——研究英国地方政府的治理方式。正如英国学者威尔逊和盖姆所言:“在英国这个同质性的社会里,中央政府有权分配公共财政资金和基金,地方政府能得到什么,完全由中央政府决定”2。本文从分析20世纪70年代以来英国地方政府的变迁为视角,指出中央政府所推动的“分权”式自治改革,总是受到英国传统“西敏斯特模型”的制约,产生了“名”为“推动地方自治”,“实”为“中央集权主义”的改革困境。

一、从“碎片化治理”到“合作治理”的变革之道

英国是一个单一制国家,根据1888年和1894年的地方政府条例以及1899年的伦敦政府条例构建起了英国地方政府基本框架。地方政府包括郡(郡级市,大伦敦郡议会)、自治市镇(城市以及农村区议会)、及教区或社区议会的三个层级。

威尔逊和盖姆给出了关于地方政府的一个基本定义:“地理区域上和政治上的分权形式,直接选举产生的议会,政府由议会产生并服从于议会,拥有部分的自治权,提供广泛的、各种各样的服务,通过各种直接和间接的手段,由地方税收来提供部分资金支持”。

地方政府主要负责执行中央政府所要求的事务,特别是提供地方居民所需要的基本公共服务。议会能够通过制定或否决包括地方议会在内的所有法律提案。地方政府隶属于中央政府,立法是中央政府控制和监督地方政府最为直接的工具,中央政府可以使用议会立法权来创建、废除、重塑和修订地方政府的权力;其次,中央政府部门给地方政府发布通告,对其如何履行多种多样的职责进行建议和指导;当地方政府与中央政府发生冲突时,将通过司法审查在法院解决。然而,从20世纪70年代的改革开始,英国地方政府治理经历了如同“过山车”般的变化。地方政府角色、治理结构、职能定位、权力流程、以及区域划分都发生了巨大地变化。

(一)“碎片化”治理模式

战后英国在“贝弗里其报告”的基础上形成了“共识政治”,开始建立一套从摇篮到坟墓的福利体系。同时,在凯恩斯主义的影响下,政府全能主义指导着社会中的资源分配,导致政府财政赤字不断扩大,服务供给效率低下,官僚文化盛行。地方政府是地方治理结构中唯一掌握财政资源,负责提供社会福利的执行者。地方政府是地方行政的唯一主体,是支出公共财政的唯一主体。

在此背景下,地方政府对中央政府的关系完全是从属的。学者威尔逊和盖姆把这种中央和地方政府的关系用“代理”模型(Agency Model)加以解释。20世纪70年代末,英国工党和保守党已充分认识到“共识政治”下的英国病,否定凯恩斯主义所强调的经济增长方式。特别是1979年撒切尔赢得大选后对地方政府治理结构开始大刀阔斧的改革,根本上改变了传统地方政府的角色和职能,进入了“碎片化”的地方治理结构模式(Fragmented Governance)

受哈耶克、弗里德曼等新右派思想家的影响,撒切尔遵循“缩小政府边界、限制政府权力”的思路开始重新调整政府、市场与社会的边界。其中著名的改革运动包括“雷纳评审”,“下节计划”和“财政管理革新”等方式改善政府管理,提升公共服务质量,改变单调刻板的公务员文化。在这种背景之下,地方政府的治理结构开始走向“碎片化”的治理格局。在中央与地方的关系上,随着传统的封闭体系合法性的丧失,地方政府不再被中央政府看作“合作者”,而是一个“敌对者”。

首先,地方政府财政权力受到极大限制。撒切尔政府上台后推动了一系列改革措施大规模削减政府公共福利开支,限制地方政府开支。通过颁布1980年的《地方政府、规划和土地法》和1982年的《地方政府财政法》减少中央政府对地方政府的补贴,保持在地方收入的40%以下;限制地方的征税税额,通过1984年《税收法》取消地方政府征收追加税收的权力。其次,引入强制性竞标制度(CCT),将市场机制引入地方公共服务供给中,地方政府需要参与到与其他私有机构和社会组织等机构共同竞标,比如垃圾收集、街道清扫、学校和提供福利、交通工具维护、运动和娱乐设施维护等,来获得提供公共服务的机会。

再次,实行决策与执行相分离的执行机构改革。1988年,在撒切尔夫人支持下,罗宾爵士推出了《改善政府管理--下一节计划》报告,建议分解政府各部门,设立不同种类执行机构,政府传统的职能由不同种类的“非政府公共部门”机构分担,特别是履行提供公共服务的职能,实现政府的具体政策目标。执行机构所涉及的领域包括:国防、社会保障、卫生监管、环境、农业(渔业)、交通、移民、犯罪、知识产权、土地注册、建筑标准以及商业监管等方面。以上领域中的执行机构大部分集中于提供各个领域的公共服务,少部分执行机构从事研究和监管活动。

“碎片化”的治理结构表现在地方政府与私有机构、社会组织,以及其他一些非公共部门机构共同成为参与地方事务的一员,众多地方公共服务供给已变为一种“多元化的网络”供给模式;其次,中央政府直接控制的大量“执行机构”产生,其直接或间接取代了地方政府治理责任传统上所具有职能和提供的服务,并造成不同执行机构间程序的冲突;同时导致接受公共服务的地方公民不得不面对复杂程度极高的公共服务提供;再次,大量非政府组织活跃在地方治理格局当中,承担着原来由地方政府提供的服务。地方治理结构已由“地方政府”作为法定民选机构承担治理责任的地方事务领导者,转变为“地方政府”受制于中央政府派出机构、私有化机构和第三方机构合作制约的参与者。

(二)“合作治理”的变革之道

20世纪90年代末,工党政府以“第三条道路”为指导理念,以“民主化民主”、“复兴公民社会”、“建设投资型国家”为核心开始调整政府和社会的关系。

新工党政府在地方政府治理上试图建立一种新型的“合作伙伴”关系,试图通过制度化的“合作治理”方式解决保守党执政期间积累的改革与社会问题,例如社会排斥问题,日益突出的部门主义、政府空心化、以及公共服务供给碎片化的问题。

“合作治理”试图建立注重政府整体价值和绩效的文化和哲学,重塑政府结构,强调合作与协调的责任体系和激励机制,最终目的在于提升政府效能,满足社会公众需求。“合作治理”的地方治理改革着力构建中央与地方、地方横向合作或纵向合作的协同政府;加强地方居民对地方政府的民主监督;推动公共部门与社会组织、私有机构之间的合作;提倡以最佳价值模式代替强制性竞标制度。

首先,着手加强中央政府“权力核心”的地位,从顶层设计上全面把握和推动中央和地方关系的改革。1997年布莱尔执政后,进一步制度化首相的权力,以确保“合作治理”的推进不会受到政府部门主义的阻滞。内阁中设立了直接对首相负责的机构,包括公共服务改革办公室、首相执行中心和未来策略中心等。例如,2001年,政府创立首相执行中心,目标是保证政府提供优质、有效的公共服务,并向首相直接汇报与负责。此中心最主要的功能是监控和汇报首相优先考虑的政策落实情况。该中心把政策落实与中央政府直接挂钩,从而保证政策能够执行顺畅。中央政府还发展以特别顾问和特别机构为基础,直接引导各个政府部门的能力,并利用这两种特殊设置来监督政策落实状况。在中央政府层面,政策越来越多的由特别顾问参与讨论与制定。此外,英国政府还创造了一系列的特别机构,目的是为跨越部门界线,提供政策咨询建议,更重要的是通过这些机构增强中央的控制力。

其次,运用“合作式”的财政预算制度和绩效目标体系,克服地方治理机构的“碎片化”状态。1998年,在“综合开支审查”的指导下,财政部与其它政府部门之间建立起“公共服务协议”的绩效目标体系,主要包括可以量化的,以效率和效益为标准的绩效目标体系。这是英国政府有史以来第一个全面、系统地针对政府各个部门所制定的目标体系的财政预算方案。“公共服务协议”关注政策结果,以及政策能否达成绩效目标,目标通常具有时效性的特点。对于地方政府,及其合作伙伴,则使用“地方区域协议”(Local Area Agreements)绩效目标体系,将地方服务提供者整合起来进行监督管理。

再次,强调地方“合作式”的公共服务供给,重视第三部门的力量。在面对犯罪、失学、社会排除、贫困、就业、社区建设等一系列综合复杂性社会问题时,“合作治理“打破了传统的思维方式,以协同、合作的方式解决社会问题,提供公共服务。第一、“合作式”治理更新了问题意识的观念,认识到任何一个单方面的政策和措施都不能完全解决某一社会问题,必须采取多方位、多角度整体合作的方式来解决问题。第二、注重多方参与并合理运用社会组织。合作政府的目的之一,是建立合作社会。政府在制定政策中,充分考虑如何运用社会力量解决社会问题。合作社会是指以社会需求为导向,由政府推动,鼓励各种非营利组织和社会公众参与兴办公益事业和提供社会服务,形成以政府为主导,各种社会主体共同参与的公共服务供给格局。第三、鼓励公民参与。英国政府通过各种方式为公众提供参与公共服务决策的机会。2000年,英国政府成立了数量众多的“公民咨询团体”。大约有114个地方政府创建了“地方政府咨询团”。在地方层面,英国政府也启动了许多公民参与的活动。社会服务监督处明确把咨询作为整体性政府的一个关键部分。

最后,加强地方治理民主化建设。面对地方公民投票率低、传统委员会制效率低的困境,工党政府试图通过加强地方治理的民主化来激活基层民主活力,推动公民参与地方治理,改革地方政府的产生方式。为了提升民主程度和地方政府效率,1998年《现代地方政府:与民众站在一起》白皮书提供了三种模式:直选市长、议会内阁制和市长—经理制。虽然,工党政府力推直选产生的市长制进展并不顺利。集体行使决策权的方式(领导—内阁制)被证明比市长—内阁制模式更能得到大部分议员的支持,因此很多地方权力机构(已经超过4/5)的议会投票采取了内阁制领导形式,只有十多个地方政府采用了市长内阁制。究其原因是因为英国公民对改革可能导致的政治决策的精英化有所顾忌。

(三)回顾与反思:中央集权主义的胜利

撒切尔地方主义治理改革的主要特征是以“服务的市场化”来实现“去国家化”的目标,通过财政、税收等政策削减地方政府财权,改革地方政府层级结构,达到精简地方政府机构。保守党政府推行地方治理改革依托于对于中央政府权威的重新调整。首先,保守党政府对工会势力进行了强力打压,削弱工会在国家政治、经济与社会生活中的影响;其次,撒切尔上台以后,先后颁布了《地主政府、计划与土地条例》、《地方政府财政条例》等用来限制地方政府的开支;再次,通过税收封顶用来限制地方政府的决策权和公共服务的提供能力;最后,保守党政府通过内阁委员会架空内阁,通过建立政策小组加强首相的政策能力等将权力日益集中于首相。

工党政府对于地方治理结构的变革与发展离不开保守党的改革基础和制度惯性。一方面继承撒切尔时期的市场化机制,另一方面将其限制于某些领域,强化政府干预,以最佳模式改革取代强制性竞标,强调合作与协同治理。工党政府与保守党政府虽然在地方治理结构改革思路和方法上侧重点不同,然而,共同点则在于充分加强和保障中央政府的权威和权力。首先,工党政府通过在首相府设立一系列机构增强首相制度化的权力;其次,建立财政预算制度与绩效目标体系相挂钩的方式监督地方政府等机构。

二、“地方主义”的逻辑与困境

201111月,英国上下两院通过了关于地方政府改革的“地方主义法案”(Localism Act 2011),法案主要针对中央政府长期干预地方政府自治权的顽疾,提出扩大地方政府和社区的权力和资源,真正发挥地方政府民选机构的作用,落实公共服务提供的责任机制,增强地方政府的回应性。法案全文共分为十大部分,包括“地方政府、社区自治、房屋政策、地方规划、伦敦”等涉及地方政府的改革内容。联合政府提出的“地方主义”治理模式意在发挥地方政府的主动性、功能性和回应性等优势,动员社区和公民社会的力量,参与到地方的自我管理和自我服务。

然而,“地方主义法案”在文本与实践存在着诸多问题。法案文本中对于地方主义的注释在概念上存在问题,其未能理清“地方主义”本身的含义。传统上来讲“地方主义”通常是与“中央集权主义”形成鲜明对比。因此,地方主义本质上应是中央将权力下放到由代议制产生的地方政府,而不是地方社区。然而,法案中明确“地方政府”和“地方社区”皆是权力下放的目标主体,由此而产生的“矛盾和冲突”在实践中会产生执行障碍。

另一主面,“地方主义”法案中仍明显体现了“中央集权主义”的支配和主导文化,地方政府在走向“地方主义”的道路上仍面临着决策权、人事权和财政权的严重制约。究其原因主要有两个:第一,“地方主义法案”改革方案中仍然没有意识到,地方政府自治权和管理权的发挥受到最大阻碍的来源乃是长期以来的中央集权主义。地方政府自治权的充分发挥应表现为地方政府有资源和权力做其应做的事情,然而,“地方主义”法案中的一些地方自治的建议内容,却是在中央集权主义框架之下而设定的。第二,“地方主义法案”颁布的假设与前提条件仍是中央政府能够在法规监督、命令指示和政策限制等方面很好的指导地方政府自治的发展。

(一)法案中的“集权”元素

虽然法案中明确陈述了给予地方政府新的自由权和灵活性,废除地区发展策略,解散标准委员会,取消中央监督规制政策(例如废除了公共服务协议)等方针,然而,法案中同时又包括了许多新的制约地方政府自治权的因素。首先,对地方政府权力的赋予存在极大的模糊性,法案中开篇强调地方政府依据能力所享有的普遍权力(General Power of Competence),即根据本地居民只要有需求,且这种权力没有被转移至其他机构或禁止使用,地方政府即可行使这种权力来而满足公民需要。

然而,实际情况中,这种权力要实现依赖于获得司法机构的获准。由于地区差异性太大,不同地方政府的这种权力会受到司法机构的法律和规则限制。同时,法案中还给予“社区与地方政府部”部长可以通过命令等方式否决认为不合适的地方政府行为。其次,法案中规定地方政府有财产权,然而部长有权根据复杂程度决定是否将地方政府建议的财产税率进行“公投”表决。再次,为了保障社区对于地方政府的制约权,法案中规定地方政府必须认真考虑地方社区居民或利益团体所表达的利益诉求,但同时又规定,只有在“社区与地方政府部”部长行使否决权后,地方政府才可否决社区提案。此外,社区财产在进行外包、出售前需要中央政府进行财产评估。最后,法案中提出给予地方政府在规划和房屋政策的自由裁量权。然而,在规划方面,社区与地方政府部设立了《国家规划政策框架》用以约束地方政府自主权的发挥;在住房政策方面,中央政府设立了“地方政府房屋借贷规则”制约地方政府的财政权力。

(二)内阁的掣肘与制约

“社区与地方政府部”是内阁中直接负责地方政府发展的部委,也被认为是最支持地方主义发展的部门。然而,实际中,英国联合政府受经济危机影响,大规模压缩政府各部委开支。“社区与地方政府部”是众多部委中受财政资金压缩最多的一个部门,其在内阁众多部委中处于权力边缘化的状态,在敦促其他部委支持地方主义改革中处于弱势地位。此外,“社区与地方政府部”部长埃里克(Eric Pickle)时而表达对地方政府强势的干涉主义态度,事无巨细的指导地方政府的行为和政策发展,例如如何清理社区垃圾和分配垃圾桶资金等方面。  

受传统“西敏斯特主义”影响,内阁中首相是最有权力和影响力的人物,首相的态度和关心程度直接决定了政策推动的程度。然而,实践表明,卡侮伦的集权主义情结并不比撒切尔和布莱尔低,倾向于把地方政府看作是中央政府在地方的一只手,而非是地方社区的服务机构。201110月,卡侮伦批判地方政府在处理收养孤儿上所采取的不同政策,随之欣起了“国家收养儿童政策的标准大讨论”,并设置监督目标和制定严厉措施惩戒地方政府的失职。

其次,中央政府中其他部委对于“地方主义”关注程度低,缺乏动力机制。工作薪金部(DWP)在治理失业问题中很少考虑如何发挥地方政府的积极性,仍实行部门全国范围内统一的政策方案。教育部为了避开地方政府的参与,大力推动全国范围内的由中央政府直接负责的“自由学校”(Free Schools)和“学院式学校”(Academy)的改革。卫生医疗是联合政府改革力度最大的政策领域,政府下放更多的权力和责任给医疗机构的职业人员,特别是那些直接与患者接触的职业人员,包括全科医院和他们的实际操作团队;为了保证民主合法性,积极推进地方医疗服务中多方参与医疗卫生服务。医疗改革中权力更多在于专业人员,地方政府和议员的作用和参与度已明显下降。

(三)地方财权的限制与约束

真正落实发挥地方政府的自主性作用,最根本要有充足的地方财政作为保障。然而,事实上地方政府的财权受到中央政府严重地制约。中央政府没有在税收政策中给予地方政府更大的空间和自由权,中央政府及其各部委受其文化影响仍然对于控制地方政府财政乐此不疲。在此背景下,地方政府更倾向于与中央政府讨价还价,获取资源,赢得项目支持,从而限制其时间和资源参与到与社区和公民的对话中。2011年,社区与地方政府部推出了《地方政府资源回顾:营业税保留的改革预案》,提出在营业税的保留权上给予地方政府更大的权力,激励地方政府发展本地经济的动力,提升地方政府的财力水平。然而,正如琼斯和斯图沃特论述:“营业税的改革方案,虽然提升了地方政府的财力,但其不足以动摇地方政府对于中央政府的巨大财政依赖;此外,营业税的改革方案最终目的是为了进一步推动地方政府围绕中央政府所设定的目标而行动”。

三、总结

英国政府真正要完成地方政府发展的分权化改革就必须在源头上解决阻碍地方政府自治的因素,充分发挥地方政府作为地方社区和居民代议机构的积极作用。长期以来的“中央集权主义”文化使中央政府及各部委充满了对于地方政府能力的怀疑和鄙视,如何解决中央机构和政府人员对于地方政府的态度和行为方式是一个值得认真思考的问题。此外,地方政府分权化另一个重要的因素是真正增强地方政府的财政权力,减少对于中央政府财政的依赖性,才有可能为地方政府分权化改革奠定坚实的基础。


 

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