当代中国社会体制改革的研究脉络与实践路径
2015-01-26 11:26:05 来源:《科学社会主义》 作者:孙秀艳 【 】 浏览:次 评论:0

                  [] 社会体制改革是加强社会建设的关键所在,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要领域。摸清其研究脉络,能为搭建基本框架、选择实践路径奠定理论基础。在业已初步构建的总体框架下,因时因地来丰富、细化其具体的实践路径,不能偏离政社分开、多元治理和缩小差距、公平正义的方向,要着力于形成多元的社会治理格局、建设人民满意的服务型政府、培育健康有力的社会组织,并注重建立协商机制、优化利益格局和重建社会规范、形塑社会认同。

       [关键词] 社会体制改革 研究脉络 实践路径
       “找寻稳定发展的社会模式”是社会转型和深化改革过程中最为严峻的挑战之一。由于时代“新疾”与历史 “沉疴”相互交织而成的诸多矛盾集中淤积在社会发展领域,加快推进社会体制改革作为社会建设的重要组成部分,是当代中国经济社会持续稳定有序发展的一道必经门槛。而今,社会体制改革的步伐由缓渐急、由小而大,只有及时厘清其研究脉络,摸准其实践路径,方能推动中国的社会建设、社会治理走进新的历史阶段。
       一、社会体制改革的研究脉络
       改革开放以来,社会体制改革的实践探索和理论研究从未中断。国内学者立足国情,借鉴发达国家的理论和实践,从不同角度积淀了丰厚的理论储备,但在政策上把它作为一个独立的领域来提出和推进,又仅是近些年的事。
       ( 一) 政策层面: 社会体制改革的提出发展
       20 世纪 90 年代后期以来,政府自身的改革建设未能适应发展需要,社会经济发展不平衡的“瘸腿效应”带来社会领域中的一系列问题。到底要通过什么样的治理方式才能实现经济社会的公平发展? 这一当代政治学家、经济学家和社会学家共同关注、反复讨论的问题,不仅引起中国学术界的深思,也引发党中央、国务院对推进社会体制改革的高度重视。
       2004 年,党的十六届四中全会提出 “加强社会建设和管理,推进社会管理体制创新”,社会体制改革开始成为国家政策的关注焦点。2006 年,党的十六届六中全会要求 “推进经济体制、政治体制、文化体制、社会体制改革和创新”,标志着改革开放 20 多年后,我国将进入全面推动社会体制改革、构建社会主义和谐社会的新历史时期。2007 年,党的十七大报告提出 “推进社会体制改革,扩大公共服务,完善社会管理,促进社会公平正义”; 而 《关于 2008 年深化经济体制改革工作的意见》则单列 “社会体制”问题,要求积极探索其改革的有效途径、破解难点,反映了我国宏观体制改革的重心开始从偏重经济体制改革,向体制综合配套改革转变,从非均衡发展向均衡发展转变。①2010 年,党的十七届五中全会从顶层设计的层面要求 “必须以更大决心和勇气全面推进各领域改革”,加快推进社会体制改革再次得到强调,并在此后的 “十二五规划”建议和纲要中摆上议事日程。2012 年,党的十八大报告首次系统阐述了社会体制改革的基本框架,提出社会管理体制、基本公共服务体系、现代社会组织体制和社会管理机制等一系列既有区别又有联系的重要范畴。2013年,党的十八届三中全会立足国家治理体系和治理能力现代化,强调以 “五位一体”的制度建设和体制改革来全面深化改革,在社会体制机制改革的顶层设计上视野更为开阔,提出 “紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革”、“加快形成科学有效的社会治理体制”等包含着诸多新理念的新思路。
       时至今日,社会体制改革不仅是我国现代化建设总体布局框架中的要素之一,而且将成为未来五到十年中国改革发展和创新驱动的关键点之一。这既是社会体制改革理论的重要发展,也是实践进入自觉构建阶段的重要标志。综观政策层面的发展历程,当代中国社会体制改革的规划、决策和部署,始终是在 “建设中国特色社会主义”的历史视野和实践道路中,朝着 “中国特色社会主义现代化”目标日渐前行。
       ( 二) 学术层面: 社会体制改革的系统阐释
       正如对社会主义市场经济体制的认识,社会各界对社会体制及其改革的认识,尚在也还要经历一个不断循环往复、深化提升的过程。学术界从历史渊源、逻辑轨迹、内涵外延、发展阶段、改革意义、重点领域等诸多视角,系统阐释了社会体制及其改革的方方面面,为研究和实践的进一步深入积累了丰富经验。笔者着重从两个方面进行梳理。
       1、社会体制改革的内涵外延
       研究社会体制改革,首先要界定到底什么是社会体制。学者们的理论思考与学科分析异彩纷呈。在内涵方面,比较有代表性的观点有: ( 1) 把社会体制看成一种规范,“是指在特定的社会中,人们之间社会关系的模式”,以利益格局和参与方式作为边界条件,通过志愿机制配置资源,从而充分激发个人和集体的参与热情。②( 2) 把社会体制看成一种制度安排,有从宏观层面强调 “社会体制是国家为了维护社会秩序、促进社会发展而对社会建设和社会管理做出的一种制度安排”,③“是组织社会生活、建构公平正义社会的基本制度”,④以实现既定社会建设目标为指向; 有从微观层面指出“社会体制受基本经济制度、一定历史时期社会结构模式的决定和制约,是基本社会制度的具体体现,是它的 ‘操作层次’”。⑤也有以本质和形式的统一来界定社会体制,认为其本质上体现的是国家与社会之间的现实关系架构,形式上反映的则是一个国家、地区或城市的民众组织化与社会服务社会化的程度。⑥
       从社会体制的外延上看,既然 “社会机体是由各种制度性设置 ( institution,又可翻译成 ‘公共机构’) 组织起来的”,那么人口体制、家庭婚姻制度、基层社区体制、社会治安、社会组织以及社会福利和社会保障等均可视为社会制度的重要内容。⑦郭道晖基于马克思主义经典著作对社会权力的论述,从利益、权力等视角切入,认为社会体制应包括多元群体社会地位的结构、社会资源的占有与分配体制、社会主体的权利 ( right) 和权力( power) 结构、社会权力和国家权力的互动关系等四大因素。⑧何增科则把社会管理体制作为社会体制的核心。综上所述,学者们纷纷强调社会体制改革是继经济体制改革之后又一项影响深远的社会变革,“是通过对社会各个子系统进行结构性和功能性调整,使之在结构上保持一种合理化状态、在运行过程中保持一种有序化状态”。⑨2、社会体制改革的整体脉络社会体制的形成变迁是一个历史发展、系统建构的过程,人们对一些根本问题的认识也呈现出由浅到深的过程。除了内涵外延,学术界围绕社会体制改革的目标方向、发展阶段、重点部分、本质核心、改革动力等,构筑起较为明晰、纵横交错的整体脉络,对其实践路径的选择颇具启示意义。从纵向的思考过程上看,学者们描绘了社会体制改革不同的前进图式。有从 “自由人联合体”的人类社会理想出发,认为只有将人的发展和福祉置于优先位置,社会体制改革才不会迷失方向,其目标模式应确定为 “自治社会体制”,要经历由低到高、依次发展的三个阶段。当前则正处于从“强国家—弱社会”向 “强国家—强社会”转变的关键阶段。有基于对社会体制历史和逻辑的认识,认为中国在 20 世纪 50 年代开始建立以计划经济为特征的社会体制,20 世纪 80 年代又开始借鉴发达国家的经验对传统社会体制进行改革,目前两种特征兼具。有别于经济体制改革的目标是实现效率,社会体制改革的目标则是实现公平。因而提出“建立在合理利益和公正决策边界下公众参与的当代中国社会体制改革和创新的目标模式”。总之,中国社会体制方面的变化一直在发生,经历了由自发阶段向自觉阶段、由零星突破到整体推进的重大转变。
       从横向的演绎方面看,学者们普遍认为中国社会体制改革大大滞后于经济体制改革,但这种滞后只是社会发展过程中一定阶段上的特点,而非全部过程的特点。全国各地正在积极实践的民生事业改善、社区治理、社会管理体制改革等,都是改革和完善适合国情的社会体制的重要组成部分,也是基础性工作; 但是现在的社会体制改革涉及整个社会秩序的扩展与重建,“核心在理顺各种社会利益关系,关键在构建社会治理机制和社会认同机制”。就社会体制改革自身而言,其本质上就是一种博弈,是要求改革的力量与旧体制之间的博弈,推动改革的动力状况会随社会发展进程而相应变化,因此改革的目标应根据博弈双方力量的对比状况来确定和调整,亟待把握好目标动力相统一原则。
       二、社会体制改革的实践路径
       社会体制改革是重大深刻的制度变迁过程,其成功与否,不仅取决于改革者的主观愿望和最终目标,还取决于改革路径的选择是否恰当得力。正确的路径选择无疑会加速制度变迁沿着预定方向前进,反之,则有碍制度变迁的收益递增,甚至会加剧社会失范。党的十八大和十八届三中全会搭建了与社会主义市场经济相适应的、能够推进我国和谐社会建设的社会体制改革的基本架构。这既是当前中国社会体制改革的顶层设计,又指出了推进改革的重点目标和基本路径。各地理应在中央规定的目标和原则框架下,不断发掘符合本地特点的新方法和新思路。但不论是实践的具体路径,还是实施的具体手段,都不能偏离以下两个方向。
       ( 一) 政社分开,多元治理
       新中国成立后,在照搬前苏联经济管理模式的同时,也基本照搬其社会管理模式。在计划经济时期,行政化渗透可谓无孔不入,政府承担着几乎全部社会职能,以单位为基础对社会实行总体控制,形成的是行政吸纳社会或社会运行行政化的管理体制。20 世纪 90 年代以来,一方面,国际社会反思民族国家在市场经济背景下的社会体制效能,达成的共识是 “国家不是全能的,必须赋权给市场和社会,划清各自界限,明确相应责任”; 另一方面,随着中国改革开放的深入,重塑政府、市场和社会的新关系成为当前社会体制改革的关键所在。围绕这一改革方向,当务之急要着力推进以下三方面的实践。
       1、形成多元的 社会治理格局
       社会治理是社会体制运行的基本方式,是“关于政府与其他社会组织的互动以及他们如何连接市民”的一系列活动、制度和机制,也被界定为限制和激励个人和组织的规则、制度和实践的框架。所以,治理不仅局限于政府,也包括多元角色的互动。从社会治理的主体看,深化社会体制改革的过程是党委、政府、企业、社会组织等各类主体彼此分离和重新合作的过程。政治组织、政权组织、经济组织、社会组织等朝着结构分化、组织形式多样化、功能分化与专门化方向,形成多元的社会治理格局。借鉴中国经济体制改革得益于政企分开的经验,如果社会体制改革坚持政社分开,在社会领域能形成一个相对独立的社会部门,民众的福利保障也会有一个令人意想不到的快速发展。社会治理还意味着社会成员的积极参与和共同创造。特别是面临诸多难以处理的问题,都要求地方政府在具有广泛的责任、权力和服务基础上提供一种横向的多重介入。因此,在社会矛盾增多、社会冲突时常发生的情况下,通过多元治理来发挥社会自身作用、培育自治空间,是解决社会问题、实现社会秩序的可能亦可行路径。
        2、建设人民满意的服务型政府
       政府是社会发展的需求。但到 20 世纪后期,政府似乎莫名其妙地失去了其进行有效社会变革的能力。特别是我国社会体制改革相对滞后,政府包办的社会管理格局尚未打破,部门分割、多头管理,规则体系建设不足,财权事权划分不合理等依然存在,每一次政府改革创新的结果却往往是政府机构的膨胀。由于社会空间被 “挤占”,各种社会问题、社会矛盾的解决缺乏相应的 “缓冲地带”。因此,现阶段的中国不仅需要一个更加强大的社会来监督国家、制约国家,而且需要一个真正与市场经济改革总体目标一致、能够按照社会发展规律对社会各领域进行有效治理、有效协调的国家,来保障社会的良性发展。从大多数先进国家的经验看,政府在社会管理方面的作用主要体现在制度建设上,包括法制、社会制度 ( 社会保障、医疗、教育、住房) 等。发挥政府的主导作用和政府负责不等于政府全包,政府不该管、管不了、管不好的事情就应该交给社会,政府的职能要真正向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变,既要全心全意地提供公共服务,又要规制、创新各类服务的供给方式。
       3、培育健康有力的社会组织
       社会组织作为与政府、企业并列的 “第三部门”,其发育程度不仅被联合国作为判断一个国家社会形态的主要标准,同时也是与现代市场经济相匹配的现代公民社会的重要标志。培育发展社会组织,发挥它们在社会建设和社会治理中的主体作用,是推进社会体制改革的重要内容和突出任务。这不仅涉及政府职能的转变和利益格局的调整,而且是建构现代社会组织体制、建成现代政府和现代社会的必要前提,还可以在社会转型中推进执政党自身的改革发展,重塑巩固执政党的执政基础。可是目前我国社会组织的整体发育不良,截至 2012年底,全国依法登记的社会组织有 49. 2 万个,在各级民政部门备案的城乡社区社会组织和农村专业经济协会有 30 万个。除了数量少、规模小,社会组织的服务功能不强,规范管理不够,自律诚信不足,还存在缺乏资金、人才、能力、制度等弊端。因此,大力培育社会组织,亟需理顺政府与社会组织的关系,建立政府购买服务和转移职能制度; 要分类管理,加强监管体系建设,提高监管效力; 要优化发展环境,鼓励社会组织以商业模式提供社会服务的同时实现自身的可持续发展; 要鼓励和支持社会组织 ( 特别是农村基层组织和城市社区组织)参与建立公众参与机制,引导公众关注社会生活,探索公众参与方式,在促进社会组织良性发展的同时激发社会活力。
       ( 二) 缩小差距,公平正义
       以各种差距为表象的不平等是众多社会问题的深层根源,英国学者把平等问题放在健康社会关系的核心位置。而公平正义恰是 “社会”领域独特的价值追求,社会学家涂尔干指出,社会也有引以为荣的地方,这并不是因为它们最伟大,最富庶,而是因为它们最公平,组织得最好,具有最合理的道德结构。在和谐社会建设的视阈下,公平正义是中国特色社会主义的内在要求,是社会建设的目标诉求,也是社会体制改革必须遵循的运行逻辑。但是在利益格局多元化的现时代,如何实现 “公平正义”并非简单线性的问题,而是多重因果关系相互纠结和相互嵌入的复杂问题。因此,以公平正义为取向的社会体制改革,既应在实现路径上具有开放性和多样性,又要从解决关系人民群众切身利益的现实问题入手,缩小各种差距,提供公平向上的社会流动机会,建立合理开放的社会分层结构。
       1、建立协商机制,优化利益格局
       梳理利益关系,优化利益格局,建立协调机制是社会体制改革首先需要关注的问题。因为体现公平正义的分配方式既是经济体制改革创新的核心问题,也是社会体制改革的基础性工作。在市场经济条件下,个体追逐利益最大化不可避免,政府不仅需要创造条件,完善规章制度,鼓励和支持各类市场主体积极参与财富的创造,更关键的是确保个体和地区逐利的合理性、合法性,建立公平合理的利益格局。在中国经济发展迅速、收入差距明显的现阶段,要引入利益相关者分析 ( Stakeholder Analy-sis) 框架,通过多边动态的协商机制,探索更加公平的收入分配方式,理顺国家、企业和个人之间的利益关系,协调行业、地区和城乡之间的利益差距。尤其是要打破 “特殊利益集团”资源和权力垄断,约束公权力的无限膨胀,铲除权贵资本产生和壮大的土壤,避免权力运行机制对公共产品配置的渗透。
       2、重建社会规范,形塑社会认同
       社会规范 ( 包括正式和非正式) 是社会学的基本概念之一。作为一个社会最底线的基本秩序,人们首先通过这个秩序进行自我约束,其被遵守的程度,决定了社会关系的状况,也决定了人们的心态。基本的社会规范不仅体现在人们日常的社会生活中,也体现在公平的经济分配活动中。因此,重建社会规范堪称社会体制改革的底线工程。社会认同则是社会体制的价值基础,它通过共享的规范、相互的信任、纵横交错的网络促进人们之间的集体行动、相互协调和密切合作,是不可或缺的社会资本,也是社会凝聚力的强大来源。国外学者眼中的“社会建设” ( Social Construction) ,更多强调的就是社会共同价值,特别是信仰体系、社会心态建设等。美国社会学家罗伯特·帕克指出: “任何制度的形成都是有价值基础的……不管人们是否认识到这点,正是这个带有价值色彩的东西在维系着制度的运行”。因此,研究社会建设、社会治理背后的价值基础,在全社会建立以共同理想信念和良好道德规范为支撑的社会主义核心价值观的社会认同机制,促使人们形成社会共识,才能促进社会体制的不断完善、社会建设的长远发展,才能共圆中华民族伟大复兴的中国梦。
注释:
① 姚华平: 《我国社会管理体制改革 30 年》,《社会主义研究》,2009 年第 6 期。
② 丁元竹: 《当代中国社会体制的改革与创新》,《开放导报》,2012 年第 3 期。
③ 何增科: 《中国社会管理体制改革路线图》,国家行政学院出版社 2009 年版,第 14 页。
④ 柳拯、刘东升、黄胜伟: 《关于深化中国社会体制改革的几点思考》,《广东工业大学学报 ( 社会科学版) 》,2012 年第 5 期。
⑤ 秦德君: 《中国社会体制问题研究》,《上海行政学院学报》,2010 年第 4 期。
⑥ 徐永祥: 《社会体制改革与和谐社会建构》,《学习与探索》,2005 年第 6 期。
⑦ 卢汉龙等: 《新中国社会管理体制研究》,上海人民出版社 2002 年版,第 2 -3 页。
⑧ 郭道晖: 《论社会权力———社会体制改革的核心》,《中国政法大学学报》,2008 年第 3 期。
⑨ 陈成文: 《加快推进以改善民生为重点的社会建设》,《光明日报》,2009 年 6 月 16 日。
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