探索中国基层政治研究的新突破
2015-01-28 04:49:53 来源:《光明日报》 作者:景跃进 【 】 浏览:次 评论:0

春节前,幸获赵树凯新近出版的著作《乡镇治理与政府制度化》,寒假时间用心拜读,形成了两个相关的印象或感受:就读物而言,作者试图为自己“长期倾心关注的基层政府问题提供一个系统的回应”(第18页),因此,用“倾心之作”四个字来形容该书,大概是比较准确的;就读者而言,尽管近年来我的研究注意力逐步转向宏观层面,但对于基层政治的兴趣一如以往。应当说,这是本人读到的有关这个主题的最有收获的作品之一。

按通行的做法,对中国政治的研究在逻辑上可分为规范研究与实证研究两大类型,前者倾向于叙述应当如何,后者致力于分析实际上怎样。在更为具体的层次上,这种区分转化为“制度与运作”:前者描述的是制度设计的原则与框架结构,后者说明的是这一制度的实际运作情况。大致而言,(到目前为止)国内学界对于中国政治的著述多为制度结构的规范陈述,或依据法律文本,或依据中央文件或领导人的讲话来叙述中国政治。用政治学的专业术语来说,大抵属于“老制度主义”的传统(其特点是重视法律文本和正式的制度结构)。因此,不少作品大同小异,若用知识创新的标准来衡量,可谓书的结构编排创新多,而实质性的知识创新少。对正式制度的描述当然是重要的,但对于了解中国政治而言,局限于此又是远远不够的。众所周知,理论与实际、制度与运行的反差,存在于各国政治当中。就比较而言,这种现象在发展中国家更为突出。作为发展中国家的一员,中国政治自然也难以摆脱这一格局。因此,对于下面的反差我们并不陌生:书本(或文件)上写的东西不一定就是现实,而现实发生的可能压根不会出现在书本和法律条文的规定之中。

如何看待和评价这种现象(课本知识与实际生活的脱节;政治教育与科学研究关系的失衡,以及由此带来的各自功能紊乱),是一个需要专门研究的问题,但对于任何致力于中国政治改革的人来说,首先要解决的问题是,如何了解实际发生的故事。用毛泽东的话来说,没有调查,没有发言权。用政策科学的术语来表达,没有充分的信息,就无法制定适当的政策。

在某种意义上,我甚至觉得,对于中国学者来说,认识中国的现实政治要比一般意义上的规范分析更具学术意义上的挑战性。在国内政治学界,规范分析常常与批判性叙述联系在一起,这是用理想对照现实的必然结果。近代以来,西学东渐以及中西文化的冲突与交融,为国人提供了一个自我认识的新基点。在这一脉络下,就政治学而言,国人从西方武库中找到了评价现实政治的道德与制度标准。凡是不符合理想标准的东西,都可以受到质疑、拷问和批判。从历史发展的眼光来看,这种批判是非常重要的,过去、现在和未来都是如此。但是,这种批判性的认识也存在相应的缺陷,它有可能止于表面,因为在这种批判中对中国问题的认识是从外部得到界定的,是因为中国不符合某种标准。就规范意义而言,只要现实不符合这种标准,这种批判就是有效的;但是中国的现实政治究竟是怎样的,这个问题本身并没有得到切实的回答。

这就是在中国语境下,实证研究所具有的意义。认识中国政治要求我们做大量的、系统的实地调查,要求我们进行客观的理性分析,要求我们掌握科学的分析工具以及理论方法。当然,研究对象和资料本身的可接近性也是非常重要的。在这些方面,《乡镇治理与政府制度化》一书为我们提供了一个良好的范本。

作为国内农村问题的研究专家,作者具有为一般人所缺乏的集成优势。例如,作者长期在政府政策咨询和研究部门工作,不但熟悉国家政策制定的宏观背景和过程,而且通过广泛调查和挂职锻炼了解各地农村基层的实际情况(这通常是高校和纯研究机关的学者所欠缺的)。与此同时,通过与国内外研究机构和海外著名中国问题专家的项目合作,作者与学术界建立起了广泛的联系网络,(由此)得以了解学界的相关研究情况和最新发展趋势。这使作者的研究既具有扎根于乡土研究的生活气息,又体现了理论研究的系统思考(这是一般政府机关研究者所缺乏的)。简言之,微观分析与宏观视野的结合、政策分析与学术研究的结合、本土研究与比较视野的结合、现实分析与改革导向的结合,是本书的一个显著特点,也是本书的吸引力所在。

如标题所示,这本书的讨论主题是乡镇治理,作者分别从组织与人员、财政与债务、权力与问责、控制系统、公共服务、政府前景等方面为我们描述了乡镇政府的实际运作过程,可谓提供了一幅多彩的乡镇治理图,给人留下的印象是深刻的。细读之下,不难发现,作者对乡镇治理所做的研究与其说是一种生理解剖,不如说是一种病理(态)分析。由此我们得以理解为何作者采用诸如“制度异化”或“内卷化”这样的术语。在我看来,作者给出的“基层政府制度异化简析图”(导言部分图2,第12页),点出了全书逻辑结构和理论分析之睛。不过,我倒是建议读者将该图的箭头倒过来看(不是自下而上,而是自上而下),从经验现象的初步概括入手。由此观之,“职能公司化”、“结构碎片化”和“行为运动化”是乡镇治理中频繁出现的表象,“政府内卷化”是对它们的概括。而“制度异化”是更高一层的抽象,它又体现为“制度缺失”、“制度错位”、“制度悬置”、“制度逆变”等特点或类型(它们之间具体如何区分,以及与制度异化和经验表象的关系等还值得进一步思考)。

在我看来,基于基层政治而获得的问题意识以及相应的抽象概念,已经超越了基层政治本身而具有宏观层面的意义。所谓“现象是基层的,但问题是整体的”。这一点也许可从以下两个方面来理解:第一,中国是一个实行中央集权的政党-国家体制,这种政治结构的一个鲜明特点是宏观现象与基层现象之间有着紧密的联系,这不但体现于结构维度的同构性,也表现在运作维度的同频性(当然夹杂着变异性)。因此,基层政治常常以一种特定的方式折射出中国政治结构和过程的内在特征。第二,乡镇治理虽然处于国家政治的基层,但它涉及到诸多重大的现实和理论问题,如国家政权建设、政府职能转变、基层民主化、政府创新、国家与社会关系的重构等。在这一意义上,《乡镇治理与政府制度化》一书为我们认识中国宏观政治提供了一个很好的窗口,尤其是作者提出的“制度异化”问题值得我们认真对待。

在肯定作者研究的同时,我也想提一点希望或建议。随着市场经济的发展和全球化过程的深入,中国不同地域之间的分化和差异正在加大。这在乡镇治理问题上也体现出来。例如,在一些经济欠发达地区,乡镇政府事实上被空壳化了,而在一些发达地区,乡镇政府正在得到强化(设置所谓的中心镇,享受副县级待遇)。乡镇政府的未来命运(角色)是什么?目前学术界围绕着“撤销论”、“乡镇自治论”、“乡派论”、“乡政自治论”、“乡镇建设论”、“乡镇有限自治论”、“转变职能论”等观点的争论表明了这样一个事实:中国的乡镇治理正在(以及将继续)经历一个多样化的演变过程。在这样的情况下,对不同区域的乡镇治理做比较研究就具有重要意义了。希望作者能够超越本书,在今后的研究中为我们提供质量同佳的姊妹篇。

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