领导力、法律和地方管理:理解所有政治制度的基础
2015-01-23 13:26:17 来源: 作者:罗杰•迈尔森 【 】 浏览:次 评论:0

社会科学家需要尽可能努力地去理解成功的经济和政治制度的本质基础。通过对贯穿于历史上的许多不同制度的研究,我们就能尝试着发现某些支撑所有成功制度的普遍准则。本文将把经济学理论的基本原理应用到对英国和美国政治制度史的分析中,并与中国的历史进行对比,以此来总结笔者对这些基本问题的认识。特别是,笔者将指出地方政府和中央政府之间的关系对大国的成功具有关键作用。为了说明这一论点,本文将分析英国和美国政治史上四种重要制度的发展,这四种制度就是中世纪的财务法院、英国普通法、英国议会和美国联邦民主制

一、财务法院

如果研究英国政治制度史,你将发现历史学家们会特别谈及1200年左右的财务法院对英国君主制发展初期所具有的不可或缺的重要性。如今,财务法院的财政大臣(the Chancellor of the Exchequer)就是英国财政部长,因此,一般人或许会认为中世纪的财务法院是处理金钱或经济问题的,但事实上它对整个英国政府都有关键作用。我们有一部理查德·菲兹尼戈尔从1180年开始记录的财务法院对话手稿,它向我们解释了英国早期财务法院的工作以及它为什么会如此重要的原因。

财务法院的称谓来自西洋棋盘的桌布。“财务法院的称呼从何而来?……因为财务法院上的桌子像西洋跳棋的棋面……而且,就像棋面上双方对垒一样,财务法院桌边也进行着一场司库官与郡守之间的争斗,双方分别陈述,而其他的官员围坐两旁,监督和评判整个过程。”为了计算君主制英国的财政状况,他们在方格状的桌面计量表上推移代币(图略)。菲兹尼戈尔也告诉我们,如同玩跳棋和象棋一样,桌子上都存在着竞争,存在着两个人之间的冲突。如果要了解成功的政治制度的基础,我们需要弄清楚,在财务法院会议桌上博弈的双方是谁?以及为什么这个制度对英国国家的崛起如此重要?

这个问题的答案为,财务法院中发生的是司库官(treasurer)和郡守(sheriff)之间的基本冲突。在中世纪的英国,郡守是一位真正的治理者,每个郡守都是英国诸多行省中一个省份的治理者。因此冲突双方是同一个政府中的两个部分,司库官代表中央政府,郡守则是一个省的治理者。英国国王让司库官掌管他的钱财,但他对国家的控制还是要依托于这些管辖着各省的郡守们。

“郡守”(sheriff)一词在拉丁语中是“comes”,即伯爵,伯爵在欧洲其他地方也叫“count”。当时在欧洲的很多地方,如果全国政府分崩离析,那么作为地方治理者的伯爵实质上就成为独立的地方统治者。为了统治英国,国王必须要能够控制他的治理者。然而,在1180年,作为权势强大的治理者,郡守在他们的省份中有大量的机会滥用手中的权力,对当地的农民巧取豪夺。为阻止这种渎职行为,国王必须让这些地方郡守确信,如果他们忠于职守,有效地管理所辖的郡县和行省,那么从长远的角度来说他们将获得国王巨大的回报,如果他们被发现滥用手中的权力,就会失去这些长远的回报。

从今天的经济学理论来看,这种通过承诺长期回报以激励良好行为的做法被称为“道德风险租金”(moral hazard rents)。在任何组织中,当握有大权的主责官员在当下有滥用权力的可能时,就必须以高额道德风险租金的承诺来激励他们。不过,如果这种承诺变成了组织的亏欠,组织的最高领导者也有可能故意指责官员渎职,从而免去承诺的兑现。在财务法院这个案例中,组织就是英国的君主国--英国国王亨利二世的君主国。因此,亨利二世有可能会经常有意控诉地方官员滥用职权,从而逃脱奖赏这些郡守的负担。然而,郡守们只有相信国王会对他们的绩效作出合适的判断和奖励时,才会以国王的名义认真地管理国家。因此,享有绝对权力的君主如何解决这个问题,向郡守们保证自己会对他们作出公正评判呢?财务法院为英国国王提供了解决问题的办法。每一位郡守每年两次到财务法院与司库官会见,结清账目;另外,一大批全英国最有权力的人也聚集于财务法院,见证和监督整个过程。财务法院制度经过仔细设计,能保证如果国王以渎职为由将郡守免职,每个人都知道那是出于正当理由,因为郡守所做过的每一件事情都公开地在法院留有记录。

所有强势的君主都会建立类似的制度与法院,并借此向其高官承诺会对他们作出恰如其分的评价,并对他们奖惩分明。中国古代的朝廷有最完备的文档保存制度,它为晋升或贬谪官员的决策奠定了清晰的基础。然而,中国历史上也有一个这种制度失效的最令人震惊的典型案例,那就是明末朝廷不公正地处死了重要军事将领袁崇焕。这之后,明朝的最后一位帝王崇祯失去了他的将军和官员们的信任,因为他们不知道自己是否会被武断地奖赏抑或是惩罚[4]。这种最基本的信任的缺失导致了这个本该强大的帝国的覆亡。这种错误很少发生,英明的帝王不会像明朝最后一位皇帝对待袁崇焕那样做事情。

二、英国普通法

英国国王亨利二世时期第二个重要的制度发展是英国普通法。当西方经济学家思考现代经济发展的首要制度性前提时,一般把法律制度列为第一位。经济学家认为,经济发展需要投资,只有当投资者得到了可靠的保护,投资才会兴盛。在西方,人们期望他们的投资能得到法律体系和法定机构的保护,这种古老的传统可以追溯到古罗马时期。基于如此深厚的历史根源,大约1170年,英国伟大的普通法传统在亨利二世时期真正开始发展,它直接奠定了当代美国和英国法律传统的基础。

在中国的哲学传统中,法家是一种类似于英国普通法的传统,然而,它不是一种商法的形式,而是一种关于帝王如何通过立法来更好地剥削百姓而非保护百姓私人投资的学说。但显而易见的是,在过去两千年的大部分时期,中国的商业得到了发展和壮大,即使在形式上没有与西方法律相对应的制度。中国在产业和技术发展上的巨大成功告诉我们,中国古代也有类似的保护投资的成功制度,古代中国社会中的某些因素成功地发挥了如同西方法律那样的作用。

当笔者考察中国的历史,寻找与亨利二世时期的英国普通法发展最具相似性的制度发展时,发现它就是科举制。虽然普通法和科举制看上去是非常不同的东西,但它们的历史缘由却展示了一种有意义的相似性。

为了分析这种相似性,我们首先要研究,为什么亨利二世这个专制君主要建立一个法官体系,并且赋予这些法官相当独立的司法权?亨利二世和他的母亲为了争夺王位,与他的表舅斯蒂芬交战甚久,最终双方达成协议,在斯蒂芬去世后,权力和平交接,亨利继承王位。为了维持战后的社会安定,亨利必须保证他母亲的支持者和斯蒂芬的支持者能在新政权下和谐共处。在当时的英国,土地是权力的关键,因此,亨利需要建立一套裁决土地纷争的制度,而且这个制度能确保无论是他的支持者还是斯蒂芬的支持者都有获胜的机会和可能,而他本人不必为任何一方的成败负责。于是,亨利二世创立了一套法院系统,把中央集权和依赖于地方政府的分权结合在一起,国王集中监管法官的任命,而法官将问题提交给由乡绅组成的独立陪审团,法庭的命令由行省的郡守负责执行。

下面以此来对比一下宋朝初期科举制度的发展。唐朝灭亡后,继起的五代十国在宋朝重新统一起来。十国中的绝大多数都有一种强烈的和平意愿,同意在宋朝统治下走到一起。这种情况之所以会出现,离不开宋朝皇帝采用的科举制。科举制保证了权力和高级官职在朝廷的支持者与十国割据势力的支持者之间公平分享。各国子民都有平等机会参加科举考试,因此他们都觉得有平等的机会在在宋天子的统治下获得官职。因此,从政治上看,中国科举制和英国普通法在历史缘由上非常相似,最初的设计都是为了向反对派政治精英保证,在新的国家统治者之下,他们享受一定权益的能力会得到保护。不过,经过数十年的发展后,这些制度下的权益保护已经大大延伸和拓展,惠及了更多的大众。

英国普通法和中国科举制在缘由上的相似性提示我们,这两者在功能上可能也有相似性。儒学体系是中国最早的也是最首要的规范政府官员之间交往行为的法律制度。儒家学者习得了一套复杂的规则,这些规则规定有声望和地位的人如何彼此相处,这些儒学的行为准则实际上也成为一种规范中国士大夫的法律形式。在这个传统的帝王体系中,有人想要保护他们的商业投资,就必须让亲属加入士大夫这个精英阶层,或者与朝廷的官员建立利益共享机制。然而,在宋朝,士大夫这个群体迅速壮大,超出了官员的数量,因为通过科举考试的人员为数众多,无法都实际获得官职。于是,这些获得科举功名却没有谋取官职的士大夫成为地方乡绅,同样也享受着儒学体系所界定的有声望之人应有的特权地位,他们成为了居住地社群的领袖,承担地方治理的部分责任。因此,在宋朝,儒学教育确立了一套规范官员彼此相处的制度规则,而平民百姓或者学而优则仕,或者与士大夫建立个人联系来寻求这个体制的庇护。

在西方则是另外一种情况,建立一套制度,试图在政府官员与其他群体之间树立藩篱。不过,在当时的西方有律师,其职业就是在国王的法院上代表统治精英之外的大众发言。

三、议会

亨利二世之后过了一个世纪,大概在1300年,他的四世孙爱德华一世继位,主持了中世纪英国另一个伟大的制度发展———议会。作为一个专制的君主,爱德华当然不是为了与大众分享权力而建立议会的,而是把它作为巩固政权的工具(实际上,正是在建立议会之后,当时的英国才有能力发动对法国的百年战争,尽管对手是更大的法国)。为了了解议会对巩固英国君主制的意义,很有必要分析1300年的议会———这是议会的第一个世纪,看看它都代表了哪些人。第一届英国议会代表了农村的乡绅和城市的寡头统治者(oligarchs),也就是说,早期的议会向执掌最基层政权的地方官员开放。如前所述,英国国王通过建立强大的财务法院,让地方治理者有申诉的场所,以此向各行省的治理者(或郡守)作出奖赏分明的可靠承诺。地方治理者只有几十个,然而,在乡镇负责征税和裁决纠纷的乡绅则是一个相当大的群体,以至于无法定期将他们全部聚集在一个国家的法院中。但是乡绅们也可以派代表参加这样的会议。因此,国王需要建立一个供这些乡绅代表们申诉的场所,以供他们表达对上级政府官员侵害其权益的不满,从而实现国王回报这个群体忠诚履职的可靠承诺。这个场所就是议会。每当国王征收新税之前,他就必须首先了解地方管理者和征税者对上级政府滥用权力的抱怨。就是这样,这种议会代表制通过向数以千计的地方官员提供道德风险租金的分散保护(decentralized protection),促进了政权的巩固。

当笔者寻找中国古代与议会拥有相同功能的制度时,笔者能找到的最接近的就是士大夫的奏章制度。身处政权官僚体系底层的官员都有权力向朝廷呈递奏折,而且奏折会被广泛传阅。这种制度化的公开申诉会让每一个地方的官员确信,他们会得到朝廷高官尽可能公正的评判和奖赏,因为朝廷高官清楚地意识到,任何对地方官员的不公正处置都会招致抱怨,而这种抱怨有可能激怒遍布全国的其他地方官员,或者让他们士气消沉。然而,假如说中国的奏章制度让通常异地任职的地方官员有了在朝廷的发言权,欧洲的议会制度则使在自己所居住的村镇管理政府的乡绅获得了国家层面的代表权。

城镇获得了在议会中的代表权这个事实,使它们成为了近代早期推动经济发展的重要引擎。比较英国、西班牙和波兰的政治制度对阐明这种议会代表权的重要性或许有帮助。1600年左右,所有这些国家都建立了具有代议性的全国性议会(在西班牙称为Cortes,在波兰称为Sejm)。用现代议会标准衡量,波兰议会在某些方面发展最为成熟,然而,只有农村的贵族才享有代表权,城镇在波兰议会没有代表;西班牙议会的代表来自各个主要城镇,但这些城镇也控制着周边的乡村;只有在英国(和荷兰)参加议会的城镇没有控制周边乡村的土地。如果城镇的领导者没有对广袤土地的控制权, 那么唯一的税收来源就是城镇的声誉,即城镇是人们经商的良好场所。当进入国家的权力系统后,这些城镇自然更偏好保护居住者财产权的政策,也会支持农民的迁徙权,鼓励他们在城镇工作。

  另一方面,农村的乡绅们也在英国议会中获得了的代表权,这对18世纪公路收费公司(turnpike trusts)的兴起也很重要。这些公司建造了遍布英国的收费公路,让18世纪的英国拥有了最好的交通运输系统,并为工业革命的兴起奠定了基础。这些收费公路为乡绅所有,但同时也受国家管制(是国家运输网络的一部分)。乡绅们很有信心,他们的投资不会因为国家的管制而被随意征用或没收,而这种信心深深地基于一个事实,即他们在英国的议会中享有政治代表权。在英国议会中,我们可以发现地方自治政府在国家政治中可以发出有影响力的声音,而在中国的帝王统治中,笔者没有发现任何可以对应于地方自治政府拥有的这种制度化权力的形式。不过,在明朝灭亡之后,黄宗羲曾经提出把更多的地方自治权力下放到地方的书院。 

 

四、美国联邦民主制

当英国在美洲建立殖民地后,每一个殖民地都有议会(assembly),代表来自各市镇或县,类似于英国议会。在美国独立战争中,13个殖民地的议会自行宣布成立合众国(States),并组建国会,联合起来建立美利坚合众国政府。随后,当选举代表的权力延伸到了更广泛的大众阶层时,越来越多的人们对在英美投资更有信心,这为两国在19世纪的经济大发展奠定了政治基础。因此,美国人对民主深信不疑。

 

政治中民主竞争价值的理论论证与市场中自由竞争价值的经济学论证非常相似。正如利润对经济产出的激励一样,权力带来的特殊待遇也激励着政治作为。市场竞争能够限制企业的利润并给顾客带来更大的利益,同样,民主竞争也应该能限制阶层特权,并为民众带来更好的政府管理。这是关于民主的基本论断。要知道,如果朝臣们进一步的剥削不会增加他们失去权力的风险,那么即使是仁慈的君主,也不能阻止他的朝臣们对更多特权的渴求。

但是,有时这个朴素的理论似乎也会失效,竞争性的选举也可能无法产生更好的政府管理。即使有自由选举,一个腐败的领导者也能够维持对权力的把控,如果选民们认为其他候选人可能不会比他更好;如果选举获胜者只用权力庇护他的私人朋友,那么选民只会理性地将选票投给与之有私交的候选人。事实上,美国致力于在其他国家建立民主政治,已经出现了这样令人失望的结果,如伊拉克和阿富汗。我们必须认识到,民主若要成功,那么仅有选举是不够的,还需要一些可供选择的具有良好民主声誉的候选人,他们负责地行使权力,使最广大民众受益而不仅仅只回报小范围的支持者。任何社会长期的经济发展取决于诸如道路和学校等基本公共物品的供应,大多数选民按理偏好那些能高效地运用公共资金提供这些公共物品的领袖,如果任何候选人都没有这种负责任地运用公共资金提供公共物品的声誉,民主竞争不能带给公众任何好处。

因此,成功民主发展的关键是增加具有良好民主声誉的领袖的储备,他们会负责地使用公共资金。地方政府为领导人提供了开始培育这种民主声誉的最好机会,如果民主始于地方选举,那么民主取得成功发展的机会最大。美国试图在阿富汗建立的民主聚焦于国家层面的总统选举,而实际上,美国民主发展却始于分权的地方民主,而且美国民主一向是联邦制的,在地方、州和国家层面都分别设有独立的选举产生的机构。

联邦民主制成功的关键在于,一个地方领袖在地方管理中负责任地使用公共资源的执政记录会让他在更高层级政府的选举中成为有竞争力的候选人。实际上,地方民主实践为进入更高层级的民主竞争清除了障碍,进而让更高层级的民主选举更具竞争性。而且,当地方官员预见到,在基层提供优质公共服务会让他们在下一轮更高层的政府选举中赢得选民的信任并成为强有力的候选人时,他们会有更大的动力去提供更优质的地方公共服务。因此,更高一层政府的选举也会有助于提升地方选举的竞争动力,激发官员在民主实践中提供良好管理的积极性。

另外,当上级政府官员有能力担保和支持地方选举候选人时,不具有代表性的一小撮人支配地方政府的危险可以通过更高层面政治中不同派别之间的民主竞争得到缓解。不得人心的地方党魁(bosses)知道,即使他们在更高层政府中有一些朋友,假如他们不为本地选民提供优质公共服务,他们也可能面临竞争者的强大挑战,他们朋友的对立派系可能会支持这些竞争者。因此,成功的民主发展有赖于在从地方到国家层面不同政府民主实践之间的互动。

事实上,美国民主的成功一直依赖于通过从地方到联邦的各层次的民选机构,借由刚才已述的各个层面民主的激励,来推动民主的发展。从美国刚建国开始,一个领袖的成长就经历了参加地方选举,参加州选举,到最后成为国家领袖候选人的过程。从这个角度来看,我们应该认识到美国试图在阿富汗建立集权的总统选举民主与美国本土实际建立的基于分权的民主体系的重要差异。

本文聚焦于英国和美国的历史,分析现代政治制度的发展,是因为笔者对这段历史最为了解。同样,中国以及世界其他各国的巨大发展也是依赖于地方和国家的政治制度发展,这些政治制度为世界各地的人们创造了一个良好而安定的环境,让人们可以毫无顾虑地去积极投资,去营造一个美好的未来。

(本文是笔者在2011年浙江大学举办的“中国治理的历史和现状:制度、动力和领导”国际研讨会上的主题报告,后经重新修改。)

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